监督党和联共中央委员会的决议的执行,党的职
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邓小平在反思“文化大革命”发生的原因时指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。……不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”这一反思应用到苏联也同样适合。正是由于以斯大林模式为主体内容的苏联模式存在着制度上的缺陷,从而造成了苏联政治生活中严重的非制度化现象。因此,制度性缺陷是苏联政治生活中非制度化现象产生的制度上的根源。
  
  制度性缺陷最为根本的就是在高度集中的体制条件下,苏共作为一个全能型的执政党对国家一切权力的全面垄断和对社会各项职能的全面包揽和全面渗透。如果我们把“党一国家一社会”看作一个系统的话,那么,上述情况无疑是党超越了其自身应有的活动边界,承担了本属于国家和社会的职能,从而打破了这个系统内部的动态平衡,导致这个系统内部的功能紊乱,并难以正常运转。这就是说,党的职能严重超载,它不仅不能有效发挥其作为执政党应有的各种职能,更不能完成木不属于自己的各利,职能,而国家和社会完全成为党的附属物,其职能严重萎缩,其形态严重缺损,一个不完整的国家和一个不健全的社会是无法承担起其本来的职能的,它们也失去了解决问题的能力。这种状况是苏联政治生活中的非制度化现象产生的最为重要的原因之一。
  
  非制度化的背后:政府成为领导人的办事机构   
  苏联这样一种非常态的“党一国家一社会”的关系,也直接影响着苏联政治体制的安排和运行。其中,较为典型的制度性缺陷就是政治体制运行中缺乏政治过程和缺乏健全的监督与制约机制。苏联政治生活中的非制度化现象大多是由于缺乏政治过程造成的。研究政治文化的美国政治学家白鲁询曾对“政治”一词作过如下界定:政治之精义就是“接受冲突的现实和竞争的合法性,同时使组织社会的各种不同利益经由政治艺术的调适、互动,以趋调合。”’他这里所说的“调适”、“互动”、“调合”,其实就是政治过程。而政治过程主要包括利益表达、利益综合、政策制定、政策执行、政治沟通等方面的内容。在一个国家的政治生活中,正是通过具体的生动的政治过程,来体现和保证政治的民主化和决策的科学化。但是在苏联,却缺乏这一过程,或者说,这一过程被极大地简约化为领导者个人决策。也就是说,他们在进行决策时,通常不受民意、不同利益、决策程序等的影响,完全由领导者根据个人意志拍板,而所谓的“群众路线”也只是口头上的。即使有政治过程,那也是徒有其表,他们要么对民意、不同利益、决策程序加以敷衍,要么置之不理。在这种情况下,权力发生了异化。本来是人民授予的职权,却变成为个人谋取私利的工具,以权代法、以权压法的现象时有发生:下级对上级负责的原则,却变成下级对上级领导人个人的忠诚;政府也通常成为领导人的办事机构而非为人民服务的机关。因此,缺乏政治过程可以说是苏联政治生活中非制度化现象的根源之一。而缺乏健全的监督与制约机制可以从党的检察机构的功能的变化中清楚地看到这一点。在1921年俄共(布)第十次代表大会上决定成立的中央监察委员会,其任务是防止党内的分裂,防止个别领导人滥用职权的行为和派别活动。它由党的代表大会选举产生,是和中央委员会平行的机关:中央监察委员会委员一律专职,不得兼任:中央监委委员有权出席政治局会议,并有发言权:监委的决议同级党委必须执行,不得撤销,党委和监委如有不同意见,惟有联席会议、代表大会或代表会议才能作出裁决。由此可见,此时的监察委员会拥有相对独立的地位和权力,能够发挥应有的监督、制约作用。但是,在后来的政治实践中,监委的独立地位和权力受到削弱,乃至虚化到归于无的地步。从1926年11月起,联席会议决定由中央政治局候补委员奥尔忠尼启泽担任中央监委主席,两个机构的人员开始互通,从此监委的独立地位和权力便逐渐受到削弱。1934年党的十七大决定把中央监察委员会改组为“联共(布)中央党监察委员会”,明确规定监委只有三项职权:一是监督对党和中央决议的执行情况;二是审理违反党纪的人;三是审理违反道德的人。并把监委原先与中央委员会平行的地位降为由书记处领导。这样,监委就成为中央委员会的下设机构,在中央委员会领导下工作。这一改组极大地削弱了党的监督机关的独立监督权。而到了1952年,苏共十九大通过的党章中又取消了监委监督中央委员会执行决议情况的权力,仅赋于其“检查党员和预备党员遵守党的纪律的情况,处分违反党纲党章、破坏党和国家的纪律以及违反党的道德的共产党员”等权力。这样,监督机构的监督与制约功能已经完全丧失。在没有健全的监督与制约机制的情况下,权力己成为绝对的权力。卡冈诺维奇在1953年苏共中央七月全会上的发言非常直白地说明了党的至高无上地位。他说:“党对于我们是高于一切的。……对于我们——老布尔什维克——而言,中央,这就是党对全党、全国整个生活的党务,政治和经济领导。”而党通常又成为某一个站在苏联权力金字塔顶端的领导人手中的工具,实际上是这个人在以党和人民的名义在行使这绝对的权力。孟德斯鸠曾经指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”,“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”因此,在苏联没有健全的监督与制约机制的情况下,权力的滥用必然成为一个“合乎逻辑”的发展结果了,法制也就失去了其应有的崇高地位了。
  
  在苏联这样一种非常态的“党——国家——社会”的政治关系约束下,制度性缺陷还体现在:党内民主和社会民主制度未能在真正意义上建立起来:领导人实际上的终身制(实际上的终身制,通常会造成:干部队伍的老化:人们对党和人民的负责变成了对领导者、特别是领袖个人的忠诚:一言堂、家长制、特权思想等现象严重:个人崇拜:易形成派系:权力斗争异常激烈,权位的更替没有法度可言等等):干部休制上的垂直与依附关系(这也易于形成权力的派系和权力的斗争);政治生活中的特殊主义取向:政治动员机制发达,但政治沟通机制和政治妥协机制不健全(政治妥协是民主的最为重要的条件之一和民主程序的核心。没有政治妥协,几乎就不会有民主。而且没有政治妥协,也必将导致政治权力斗争的烈度增大和对民主构成威胁和破坏);法律制度不完备(严格意义上应该说是苏联缺乏法治精神)。   

在苏共包办一切的情况下,社会不存在任何批评机制,一旦党和国家的大政方针或领导人出了问题,就难以得到纠正。有人说戈尔巴乔夫背叛了社会主义,搞垮了苏共和苏联,这恰恰是苏共缺少党内外监督机制带来的恶果。

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苏共是世界历史上第一个成功夺取政权的无产阶级政党,掌握政权后也面临着如何监督权力、防止官僚主义和权力滥用的问题。列宁重视监督工作,初步建立了党内监督机制。列宁逝世后,苏共党内的监督机制越来越离开了原来的轨道,失去了监督作用。 列宁的监督思想与中央监察委员会的建立 对权力进行监督是任何社会制度都必不可少的。列宁监督思想的核心是发挥人民群众的作用。列宁最初设想通过人民对国家公务人员的选举与撤换实施监督,他在《国家与革命》一书中提出“废除常备军,一切公职人员完全由选举产生并完全可以撤换”,“把国家的官吏变成我们的委托的简单执行者,变成对选民负责的、可以撤换的、领取微薄薪金的‘监工和会计’”。(《列宁全集》中文第2版,第31卷,第40、46页。)使国家行政管理人员从人民的“老爷”变成人民的“公仆”,使国家机关真正成为高效、廉价的为人民服务的机关,实现人民主权,实现人民对权力的制约与监督。在十月革命胜利之初,列宁便广泛推行工人监督。列宁也重视监督机制的建设,1918年5月成立了专门实施监察职能的国家机构——国家监察人民委员部。这一部门当时的职责是监督、检查国家机关对决议和命令、计划的执行情况、监督检查其工作作风。但是,这一机关并没有清除苏维埃机关中的官僚主义,1919年5月,又在国家监察人民委员部下设立了中央申诉局和地方分局。1920年2月全俄中央执行委员会通过决议,把国家监察人民委员部改组为“工农检查院”,列宁想让工农群众监督国家机构,检查国家机关的工作,学会自己管理。 但是,无论是群众直接选举领导人,还是直接监督国家机关,都没有真正实现,列宁对此解释说:“我们还没有达到使劳动群众参加管理的地步,因为除了法律,还有文化水平,而你是不能使它服从任何法律的。由于文化水平这样低,苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关,而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关。”(《列宁全集》中文第2版,第36卷,第155页。)党代表人民成了国家的管理者,工农群众不能直接参与国家的管理,因此,列宁转而注意在体制上保障党和国家的领导人处于民众的监督之下。1920年9月,苏俄开始转入和平建设,俄共第九次全国代表会议提出了建立监督、检查制度的问题,会议通过的决议指出:“有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会。监察委员会应当由党内最有修养、最有经验、最大公无私并能够严格执行党的监督的同志组成。党的代表大会选出的监察委员会应当有权接受和协同中央委员会审理一切控诉,必要时可以同中央委员会举行联席会议或把问题提交党的代表大会。”(《苏联共产党决议汇编》第二分册,人民出版社1964年版,第43—44页。)俄共的最高领导机关是党代表大会,代表大会实行年会制,代表大会闭会期间,中央委员会则是最高权力机关,中央政治局、书记处、组织局,只是处理日常事务的机构。列宁把中央监察委员会置于与中央委员会平行的地位,由代表大会选举、对代表大会负责,足见列宁对中央监察委员会地位与作用的重视。 1921年3月,俄共第十次代表大会决定成立监察委员会,其任务是:“同侵入党内的官僚主义和升官发财思想,同党员滥用自己在党内和苏维埃中的职权的行为,同破坏党内的同志关系、散布毫无根据的侮辱党或个别党员的谣言以及其他诸如此类的破坏党的统一和威信的流言蜚语的现象作斗争。”(《苏联共产党决议汇编》第二分册,第70页。)中央、区域和省的监察委员会分别由全国代表大会、区域代表会议和省代表会议选举产生。中央监察委员会委员不得兼任党委会委员,也不得兼任负责的行政职务。监察委员会与党的委员会平行地行使职权,并向同级党代表会议和代表大会报告工作,监委委员有权出席同级党委会和苏维埃委员会的一切会议以及同级党组织的其他各种会议,并有发言权。对于监察委员会的决议,同级的委员会必须执行,不得加以撤销。有不同意见可以提交联席会议解决,解决不了的,可以提交代表大会或同级代表会议解决。这标志着俄共党内独立监察制度的正式建立。1922年3月党的第十一次代表大会通过了《关于监察委员会的任务和目的》的决议,重申了监察委员会独立行使监督权的各项基本原则,进一步完善了党内监督制。 随着独立的党内监督机制的建立,列宁进一步在理论上完善其监督思想。他在晚年所写的一系列书信和文章中,列宁反复强调建立可靠的监督机制的重要性。列宁建议扩大中央监察委员会人数、提高监察委员的素质、扩大其权限,“我建议代表大会从工人和农民中选出75—100名(这当然是大致的数字)新的中央监察委员。当选者也像一般中央委员一样,应该经过党的资格审查,因为他们也应享有中央委员的一切权利”(《列宁全集》中文第2版,第43卷,第374页),“凡与政治局会议有关的文件,一律应在会议前24小时送交中央委员会和中央监察委员会的各委员,刻不容缓的事情除外,这类事情要通过特别程序通知中央委员会委员和中央监察委员会委员并加以解决”。(《列宁全集》中文第2版,第43卷,第376页。)“有一定的人数必须出席政治局每次会议的中央监察委员会的委员们,应该形成一个紧密的集体,这个集体应该‘不顾情面’,应该注意不让任何人的威信,不管是总书记,还是某个其他中央委员的威信,来妨碍他们提出质询,检查文件,以至做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事”。(《列宁全集》中文第2版,第43卷,第377页。)“中央监察委员会委员必须在自己主席团的领导下,经常检查政治局的一切文件。同时他们应当恰当地分配自己做检查工作的时间,以便对我们的机关(从最小的分支机关到最高的国家机关)的办文制度进行检查。最后,他们的工作范围包括研究理论,即研究如何组织他们将要去做的工作的理论,也包括在老同志或劳动组织高级研究所教师的指导下进行的实习”。(《列宁全集》中文第2版,第43卷,第384—385页。)列宁要求改组国家监察机关——工农检查院,使之能够真正与官僚主义作斗争。列宁建议把工农检查院和党的监察委员会结合起来,即成立二者的联合机关,统一行使监察职能,以提高工农检查院的威信,把其人数从12000人减至300—400人,这些人应该是熟悉业务的专家,其工作人员要通过有关考试选拔,他们应该不顾情面地进行检查,给检查员以较高的报酬。 从列宁的理论和实践来看,列宁所要建立的是独立行使监察职能的党内监督机制,其监督的主要对象是党员干部,包括最高领导,主要任务是防止官僚主义和滥用权力,防止决策失误。 斯大林时期苏共党内监督制度的削弱 1923年4月俄共召开第十二次代表大会,这是第一次没有列宁参加的代表大会。大会没有忠实执行列宁的主张,会议虽然接受了列宁的建议,扩大中央监察委员会人数至50人,加强了中央监察委员会和工农检查院的合作,但把监察工作的目的确定为,“应该是弄清经济机关和行政机关的实际成绩或缺点,确定该部门具有代表性的、典型的盗窃方法并找出防止的措施,而不要偏重于搜寻个别的盗窃和舞弊行为”,“中央监察委员会的基本任务,就是从各方面保证党的路线能在所有苏维埃机关的工作中得到贯彻”。(《苏联共产党决议汇编》第二分册,第296、299页。)这次大会还作出了只有中央监察委员会主席团成员才有权出席政治局会议,中央监察委员会主席团成员应是相当于中央委员一般的党的工作者的决议。实际上没有采纳列宁关于扩大中央监察委员会地位和职权的建议。 斯大林逐渐取消了监察的独立性,改变了监督工作的对象和职能。1924年5月俄共十三大(这是列宁逝世后召开的首次党代表大会)决定把中央监察委员会人数扩大到150人,其中许多是仍坚持生产的工人和农民,监察委员会的实际工作是“帮助中央委员会和党的地方机关统一和纠正工会工作人员和经济工作人员的路线,同时完成建成工人专政的国家和巩固工农联盟的总任务”。(《苏联共产党决议汇编》第二分册,第434页。)1925年12月党的十四大通过的党章规定不是全体中央监察委员会成员,只有中央监察委员会主席团委员和候补委员,才可以出席中央委员会全体会议。中央监察委员会主席团派代表三人和副代表三人出席中央政治局会议,派代表五人和副代表五人参加中央组织局和中央书记处的会议。经过联共中央委员会和中央监察委员会主席团、联共中央监察委员会同意,中央、共和国、区、省和专区的监察委员会委员可以兼任党的委员会委员,兼任行政和经济部门的职务。中央监察委员会在古比雪夫的领导下,完全站在斯大林一边,在党内斗争激烈的联共十四大上,古比雪夫表示中央监察委员完全支持斯大林。1926年11月,奥尔忠尼启泽被斯大林任命为中央监察委员会主席,同时奥尔忠尼启泽还担任政治局候补委员,违反了中央监察委员由代表大会选举的规定,也不利于监察委员会行使监督权。 斯大林重新把国家和党的监察机关分开,1934年1月联共第十七次代表大会通过决议,撤销中央监察委员会和工农检查院的联合机构,分别成立联共中央监察委员会和苏联人民委员会苏维埃监察委员会。把中央监察委员会改组为联共中央党监察委员会,由党代表大会选出……委派一名联共中央委员会书记为党监察委员会的领导者。党的十七大通过的党章删掉了关于中央监察委员会一章,取消了中央监察委员会监督党委会制定有关政策的规定,中央监察委员会的职责是:监督党和联共中央委员会的决议的执行;审理违反党纪的人;审理违反党的道德的人。中央监察委员会不再拥有对中央委员会行使监督的职能,实际上变成了中央委员会的下属机构。1939年1月党的十八大最终完成了对苏联监察体制的改造,规定党的监察委员会由中央委员会全体会议选举,并在联共中央委员会领导下进行工作。这样,经过斯大林的改造,苏共中央监察委员会变成了各级党委的下属机构,其职能也从监督党员干部的行为和党的决策,变成了主要监督党的方针政策的执行,其地位和作用大大降低了,对党的领导层,特别是最高领导人起不到任何监督作用。与此同时,国家监察机关(1940年成立国家监察人民委员部)的职责也主要是检查国家机关和合作社、企业对政府决议和命令的执行情况,而不是监察领导者的行为。监察机关的领导人从选举制变成了委任制,其权力来源于上司而不是代表。斯大林滥用职权、搞“大清洗”、制造个人崇拜,与监督机制的萎缩不无关系。 60年代以来苏共党内监督制度的调整 苏共二十大后,苏共针对人民的不满,试图恢复列宁关于党和国家统一监督的原则,吸收广大群众参加监督工作。在1962年11月召开的苏共中央全会上,决定把党监察委员会改组为苏共中央党务委员会,其职能是审理对加盟共和国党中央、边区和州委关于开除党员和党内处分决定的上诉;成立党和国家统一的监察机关——苏共中央和苏联部长会议党和国家监察委员会,规定其任务是帮助党和国家实现苏共纲领,系统地检查党和政府指示的执行情况,进一步完善对共产主义建设的领导,执行党和国家的纪律和社会主义法制。赫鲁晓夫强调吸收人民群众参加监督工作,在企业、建筑队、集体农庄、车间等都成立了协助党和国家监察机关工作监督小组和监督岗。赫鲁晓夫的改革虽然在一定程度上提高了监督机关的地位、扩大了其职权,但是并没有实现列宁所强调的对中央决策机构的监督,也没有根本改变斯大林时期所形成的局面,人民群众仍然不能监督党和国家机关的领导干部,特别是中央领导机关和领导干部,赫鲁晓夫个人也仍然高居于党之上。 勃列日涅夫时期又取消了赫鲁晓夫的上述改革,再次把党和国家的监督机构分开,他一方面把原来的“党和国家监察委员会”改名为“人民监督委员会”,另一方面重新建立从属于苏共中央委员会的中央监察委员会,规定其职权仍是帮助党和国家经常检查党和政府的指示的执行情况。苏共中央监察委员会主席由中央全会选举产生。勃列日涅夫还取消了中央监察委员会对地方监察委员会的垂直领导,使地方监察委员会完全从属于当地党委,地方党的最高领导人实际上也处于监督之外了。党的监督体制在勃列日涅夫时期仍然没有发挥多大作用,在苏共党内和苏联社会上,贪污腐败、以权谋私成了普遍现象。 1985年3月戈尔巴乔夫上台后,民众对他寄予厚望,希望他能够领导苏联走出困境,在改革中完善社会主义民主,加强党的监督机制建设。戈尔巴乔夫虽然强调任何一个党组织,任何一个工作人员都不能不受监督,但他行动迟缓,直到1988年6月苏共第十九次代表会议,才提出建立一个隶属于选举产生的权力机关的、统一的国家—社会监督体系。会议决定成立苏共中央监察和检查委员会。1990年7月,苏共二十八大确定党的监督机构由党代表大会选举产生,监察委员不得兼任苏共中央委员会委员,或担任苏共中央机关的工作人员。中央监察委员会主要职责是监督苏共中央及其机构对民主原则的遵循情况,采取措施反对官僚主义、主观主义、压制批评、滥用职权等现象。中央监察委员会成员有权参加中央委员会和各级委员会的会议,中央监察委员会主席和副主席有权出席政治局及苏共中央其他执行机构的会议。戈尔巴乔夫似乎恢复了列宁时期的监督体制,但是,此时苏共的威信已严重下降,地方分离主义兴起,苏共已无法对国家实施有效的领导,迟到的苏共监督体制已经无法发挥任何作用了。1991年“8·19”事变后,戈尔巴乔夫建议苏共自行解散,这一建议被苏共中央书记处接受。苏共就这样无声无息地消失了,党的监督机制在制约高层领导的行为上,没有发挥任何作用。 几点思考 从苏共党内监督机制的发展与演变中我们看到,苏共在长达70多年的执政时间里并没有建立起一套切实有效的监督体制,党内的民主与监督机制对于高层领导的决策和行为基本发挥不了作用,这是苏共犯错误、走弯路的一个重要原因。苏联共产党直接领导党和国家的一切事务,因此,在党的监督机制不起作用的同时,国家监察体制也没有独立发挥过作用。造成这种状况的原因很多:从客观上看,苏联缺少民主的传统,个人的自主性、公民意识缺乏,他们更希望出现一位好皇帝,而不是自己对社会发展起主导和推动的作用。更主要的还在于主观方面,布尔什维克在打碎旧的国家机器、建立新型国家机器的制度设计中,缺少对权力进行制约与监督的意识和机制。 第一,最高领导人没有接受监督的意识。列宁打算建立包括最高领导人都毫无例外接受监督的监察体制,但是,列宁没来得及把他的设想变成现实就病逝了,苏联的体制实际上是在斯大林时期形成的。斯大林的领导风格与列宁不同,在掌握最高权力的过程中,斯大林强调的是集中、统一、纪律和服从,他把党看成是无产阶级专政的工具,强调党是意志的统一,他形象地把党看成是“苏维埃国家内部的一种圣剑骑士团”。斯大林一再强调,“应当采取措施,使政治局各个委员和候补委员在会议上发言时不说出任何离开党的路线、离开中央和中央各机关的决议的话”,“应当采取措施,使党和苏维埃的机关刊物,无论是报纸或杂志,都完全执行党的路线和党的各个领导机关的决议”,“应当规定特别办法(直至取消中央委员资格和开除出党)来对付那些企图泄露党、党中央、党政治局的决议的机密的人。”《斯大林全集》第12卷,第96页。他认为党内民主并不是让广大党员干部参与有关党的方针政策的讨论,而是“提高党员群众的积极性和加强党的统一,加强党内自觉的无产阶级纪律”。(《斯大林选集》上卷,第479页。)在党内与斯大林意见不同的同志都受到了批判和处罚,失去了发言权。斯大林改变了党的政策的广泛的公开性,强调保密,广大党员干部失去了知情权和监督权。在20年代末,苏联形成了对斯大林的个人崇拜,斯大林成了党的化身和国家的代表,监督机制对他不可能起作用。继斯大林之后的苏联领导人,虽然比斯大林重视监督机制的建设,但他们同样在思想上没有接受监督的意识,监督机制仍然是对下不对上,监督机制对于掌握实权的领导仍然不起作用。 第二,苏联的政治体制,特别是干部任命制度,是监督机制失效的另一个重要原因。从斯大林开始,中央监察委员会成了中央委员会的下属机构,其成员不再由代表大会选举产生,各级监督者的权力都来源于领导者。这种被监督者领导着监督者来监察自己的体制,使监督者笼罩在被监督者的权势之下,监督机制无法发挥作用。掌握着各种资源的干部在没有监督的情况下逐渐成了特权阶层,与群众之间的距离越来越远。不仅如此,监督机构本身也逐渐官僚化了,也成了既得利益集团。苏共并没有随着居民文化水平的提高而扩大他们的民主权利,公民的选举权实际上变成了无足轻重的投票权,公民无法对国家权力进行监督和制约。到苏联解体前夕,有85%的调查者认为苏共代表的是官僚、干部、机关工作人员的利益,民众自然要抛弃这样的党。 第三,苏联单一的经济结构所决定的社会结构的单一性,使苏联社会缺少监督的力量。从20年代末开始,斯大林成了苏联党和国家唯一的最高决策者,他利用手中的行政权力,改变了党代表大会确定的新经济政策,建立了以单一公有制为基础,以指令性计划为手段的经济体制。在这种体制下,苏联社会只存在工人、农民两个阶级加知识分子阶层,他们没有独立的经济活动空间,依靠国家生活,各级领导是他们的衣食父母,他们不敢对之进行监督。正如俄共领导人久加诺夫所说的那样,苏共垮台的基本原因是对财产、权力和真理的垄断。在苏共包办一切的情况下,社会不存在任何批评机制,一旦党和国家的大政方针或领导人出了问题,就难以得到纠正。有人说戈尔巴乔夫背叛了社会主义,搞垮了苏共和苏联,这恰恰是苏共缺少党内外监督机制带来的恶果。苏联共产党的教训是深刻的。 本文摘自《苏联真相:对101个重要问题的思考》,陆南泉、黄宗良、郑异凡、马龙闪、左凤荣 主编,新华出版社2010年10月出版

许耀桐 (进入专栏)  

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   在我国改革进入深水区、处在攻坚克难的关键阶段,党的十八届三中全会肩负党的重托、人民的期待,以更大的政治勇气和智慧,制定出了提振人心的全面深化改革的重大举措。在全面深化改革的系统工程中,积极稳妥推进政治体制改革至关重要。当前,我国政治体制改革的重点、难点在于,如何加强对权力的监督,形成有效的制约机制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:要"形成科学有效的权力制约和协调机制。"绝对的权力导致绝对的腐败,这是政治学的至理名言,要遏止权力失监和腐败猖獗,就必须对症下药,紧紧抓住权力制约这个环节,使其成为整个政治体制改革的突破口。

    

   一、我国权力监督体制的现状和弊端

   改革开放30多年来,我国与权力监督制约有关的政治、行政和司法的机构部门在不断的调整充实。目前,承担着党内外政治、行政和司法监督,进行反腐败斗争的主要有下述三大机构部门:

   一是党的机构,中央和地方各级纪律检查委员会。1978年12月,党的十一届三中全会决定重新恢复设立中央纪律检查委员会,在中央委员会领导下进行工作。中央纪律检查委员会曾于1949年根据中共中央的决定设立。1955年3月由中国共产党全国代表会议决定设立中央监察委员会,用以代替中央纪律检查委员会。"文化大革命"开始后,党的纪律检查机关被冲垮,九大正式取消了这一机关。随着1978年中央纪律检查委员会得以恢复重建后,地方各级纪律检查委员会也得以恢复建立。

河北十一选五开奖结果,   二是行政部门,国家监察部和地方省市县监察厅(局)。1949年新中国成立时即设有政务院人民监察委员会,1954年改为监察部,1959年被撤销。1987年,我国恢复设立了国家监察部和各地省市县的监察(厅)局,1993年2月,根据党中央、国务院的决定,监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公,机构列入国务院序列,编制列入中共中央直属机构。各地方省市县的监察(厅)局和相应级别的纪律检查委员会的关系也是如此。适应着反腐败斗争的需要,2007年9月成立国家预防腐败局,在监察部加挂牌子。局长由监察部部长兼任,两位副局长设其中一位由监察部副部长兼任,一位为副部长级专职副局长,主持日常工作,国家预防腐败局下设办公室作为办事机构,承担日常工作。国家预防腐败局成立之后,各地亦成立相应的省市县预防腐败厅(局)。

   三是检察部门,最高人民检察院设立的反贪污贿赂总局和省市县检察院设立的反贪污贿赂局,主要负责对检察机关办理贪污贿赂、挪用公款、巨额财产来源不明等经济类犯罪案件侦查、预审工作的指导;参与重大贪污贿赂等犯罪案件的侦查;直接立案侦查重大贪污贿赂等犯罪案件。

   从以上情况看,我国对权力进行监督制约的部门机构已经不少,体系也很完整。但是,由于现有的三大部门机构对于所监督的权力主体,形不成独立的权力制约关系,因此难以收到有效的监督效果。我国虽有进行权力监督制约的三大机构,但它们实际上都要受到党委和政府的领导,这是一个根本的弊端。例如,纪委要接受同级党委的领导,监察部和预防腐败局因为是和纪委合署办公的,当然也要接受党委的领导,同时它还要接受政府的领导。检察部门设有党委、党组,它的反贪污贿赂局也不能不接受同级党委的领导。尤其在地方,这三大监督部门机构根本没有独立性,开展工作受到多方掣肘,不可能自主地、有效地行使对地方党委和政府的监督权。常言道,吃人家的嘴软,拿人家的手短,受制于人家的不敢管,我国三大监督部门机构就面临着这样尴尬的局面。前几年,有一个课题组对北京市党政"一把手"受监督的情况做了问卷调查,得到的回答是:监督"一把手"效果一般化、不灵的占36.2%,根本没效果的占9.4%;表示不敢监督本单位"一把手"领导的占28.9%,其中纪检干部占62.0%;认为监督体制错位、不健全的占47.5%。这些数据表明,我国的监督体制亟待深化改革。

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